馬駿:《G20轉型金融框架》及對中國的借鑒

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2022年11月15日至16日,二十國集團(G20)領導人峰會在印尼巴厘島舉行。 各成員領導人在峰會上批准了G20可持續金融工作組提交的《2022年G20可持續金融報告》,其中包括《G20轉型金融框架》等重要內容。 這是繼2016年G20領導人在杭州峰會上就發展綠色金融達成共識後首次就發展轉型金融形成國際共識。 鑒於G20成員經濟總量占世界經濟總量的90%、貿易總量佔全球貿易總量的80%、人口總量佔世界總人口的三分之二,該共識對引導各成員的金融監管部門建立轉型金融政策框架、推動金融支援高碳排放行業和企業向綠色低碳轉型具有重要意義。

 

發展轉型金融的必要性

近年來,尤其是自2016年發展綠色金融成為全球共識以來,綠色和可持續投融資在中國乃至全球快速發展,成為投融資領域的主流方向,市場規模不斷擴大。 2021年,全球共發行綠色債券約5000億美元,預計2022年將翻番至1萬億美元,並將在2025年進一步增長至5萬億美元。 綠色信貸市場也在快速發展,以中國為例,截至2022年9月末,中國綠色信貸餘額超過20萬億元人民幣,同比增長超過40%。 但是,綠色金融業務在全球資本市場的佔比仍然較小,而且在不同國家和地區之間的發展狀況不均衡。 根據路透社的數據,截至2021年末,全球綠色金融市場仍只佔全球金融市場規模的4%左右。 現已動員的綠色和可持續資本距離實現《巴黎協定》氣候目標所需的資金還相差甚遠。

 

實現氣候目標面臨很大資金缺口的一個主要原因是,目前綠色和可持續金融體系局限於支持已經符合綠色和可持續金融界定標準的投融資活動,即“純綠”或接近“純綠”的經濟活動,而全球絕大部分經濟活動涉及的企業主體和專案實際上無法滿足這些綠色標準。 近年來,各國逐漸認識到,應對氣候變化不僅需要支援新能源、電動車等“純綠”專案,還應該支援目前還屬於高碳的行業、企業和專案向低碳轉型。 但是在目前的金融體系下,即使某些高碳主體(企業)有轉型意願和可行的轉型計劃,也很難獲得轉型所必要的資金支援。 為了解決這個問題,從2021年開始,G20成員逐步形成了一項共識,即需要建立一套新的投融資框架,促進高碳行業和企業設定可行與可信的減排目標及實現路徑,動員和鼓勵金融資本支援高碳行業和企業實施轉型,從而促進實現《巴黎協定》所提出的氣候目標。

 

在此背景下,從2022年年初開始,歷時10個月,由中國和美國共同主持的G20可持續金融工作組起草了《G20轉型金融框架》。 11月16日,《G20轉型金融框架》得到了G20領導人峰會的批准並被正式發佈(報告連結:https://g20sfwg.org/wp-content/uploads/2022/10/2022-G20-Sustainable-Finance-Report-2.pdf)。 《G20轉型金融框架》將指導各成員結合自身情況制定轉型金融的具體政策,包括出台轉型金融標準、資訊披露要求、激勵機制等。

 

《G20轉型金融框架》的五個支柱和22條原則

不同國家在資源稟賦、經濟結構和發展水準方面的不同導致碳排放主要來源、減排難度和技術選項的差異,各國不可能採取完全一致的減排路徑,因此,各國對轉型活動的具體內涵也會有不同的理解。 在此背景下,G20成員在協商一致的基礎上形成的《G20轉型金融框架》為各成員發展轉型金融提供了一套高級別原則(共22條原則),且允許各成員在制定具體政策和規範時有一定的彈性。 G20可持續金融工作組希望通過達成高級別、原則性的共識,在一定程度上規範全球轉型金融的發展方向,提升轉型活動的可信度和透明度,為提高不同國家轉型金融市場規則之間的相容性和促進跨境交易奠定基礎。 這套原則由五個支柱構成,包括對轉型活動和轉型投資的界定標準、對轉型活動和轉型投資的資訊披露、轉型金融工具、激勵政策、公正轉型。

 

支柱一:對轉型活動和轉型投資的界定標準。 對轉型活動的界定標準主要有兩類。 一類是「分類目錄法」(Taxonomy-based)的界定標準,即包含具體活動清單的轉型目錄; 另一類是“指導原則法”(Principle-based)的界定標準,即要求轉型活動在原則上符合某些條件(如符合科學碳目標、避免碳鎖定、有透明度、獲得第三方認證等)。 《G20轉型金融框架》提出:不論用哪種方法,轉型金融的界定標準應該有助於市場主體用較低成本識別轉型活動,從而有效應對“假轉型”(Transition-washing )風險 ; 所界定的轉型活動和轉型投資應該有透明、可信、可比的減排目標; 界定標準應該適用於轉型企業、轉型專案、相關金融產品和投資組合; 界定標準應能反映市場、政策、技術發展的動態需求,考慮公正轉型的要求,具有國際間的可比性和相容性。

 

支柱二:對轉型活動和轉型投資的資訊披露。 相較於綠色金融,《G20轉型金融框架》對轉型活動的融資主體(企業)在資訊披露方面提出了更嚴格的要求。 這些要求包括:使用轉型融資的主體(企業)應該披露具有可信度、可比性、可驗證性和有科學依據的轉型計劃; 披露短期、中期、長期溫室氣體減排目標(包括中間目標和凈零目標)和氣候適應目標,以及減排活動的進展情況; 披露「範圍1」和「範圍2」溫室氣體排放數據,並在可能的情況下,披露「範圍3」  溫室氣體排放數據; 披露落實轉型計劃的公司治理資訊; 披露計量排放數據和其他轉型指標的方法學; 對於指定用途的轉型金融工具,應披露資金用途; 對於不限定用途的轉型金融工具,應披露所支持轉型活動的關鍵績效指標(KPI)。

 

支柱三:轉型金融工具。 許多高碳企業已經有很高的資產負債率,或面臨較高的技術風險和操作風險,僅僅依靠債務融資工具,如綠色信貸和綠色債券,不一定能滿足其實施轉型的多元化金融需求。 因此,發展轉型金融需要更多創新型金融產品,如PE/VC等股權基金投資、混合融資、債轉股、風險緩釋產品、資產支持證券等。 《G20轉型金融框架》提出,需要進一步豐富和完善轉型金融工具箱,使之包括債務類融資工具、股權類融資工具、保險和擔保等風險緩釋工具以及證券化產品等其他工具。 另外,不論使用哪種轉型金融工具,都應該要求融資主體提供透明、科學的轉型計劃,滿足披露要求,並在轉型金融工具的設計中引入獎懲機制,鼓勵融資主體更加努力地實現減排目標。

 

支柱四:激勵政策。 許多轉型企業往往被資本市場認為是高風險企業,因此,其比“純綠”企業更難獲得私人資本投資。 G20可持續金融工作組認為,應該採取更多的政策措施來激勵私人資本參與轉型投資。 激勵政策可以包括優惠融資、擔保、貼息、對轉型金融工具的認證補貼、政府基金的投資、優惠稅率、中央銀行的金融政策、碳市場政策、政府採購、行業政策等。 《G20轉型金融框架》建議各成員的決策部門設計和推動落地一批激勵政策與機制,以提升轉型活動的可融資性,多邊金融機構也應該幫助發展中國家設計這些機制。

 

支柱五:公正轉型。 無序轉型(包括“運動式”減碳)可能會導致多種負面社會經濟影響,包括高碳行業轉型過程中可能出現的規模性失業、社區衰落、能源短缺和通脹等問題。 《G20轉型金融框架》提出,各成員的政府和金融機構應該鼓勵轉型金融涉及的融資主體評估轉型活動可能帶來的社會影響,披露這些影響,並採取措施緩解這些影響。 G20可持續金融工作組以緩解對就業的負面影響為例,提出如下具體建議:監管部門和投資者可以要求轉型金融涉及的融資主體(企業)提供轉型計劃對就業的影響評估; 如果轉型計劃可能對就業產生重要的負面影響,企業應該制訂説明失業員工的技能培訓和再就業計劃,並披露這些計劃; 監管部門和投資者可以提出與再就業業績相關的KPI,並將其納入轉型金融產品的設計中。

 

中國如何借鑒《G20轉型金融框架》

雖然國際社會剛剛就轉型金融框架達成共識,但國內外部分監管部門、行業協會和金融機構已經開展了轉型金融方面的市場實踐和標準制定工作。 中國浙江省湖州市已經發佈了適用於本地的轉型金融目錄和激勵措施,建設銀行、中國銀行等金融機構發佈了轉型債券指南,中國銀行間市場交易商協會也發佈了指導可持續挂鉤債券和轉型債券發行的試點意見。 國內外債務類轉型融資工具已有了較快發展。

 

總體來看,國內外轉型金融的市場實踐還處於早期探索階段,還面臨著權威的轉型活動界定標準和披露要求缺乏、轉型金融工具較為單一、政策激勵沒有到位、公正轉型尚未形成可操作模式等問題。 中國是最大的發展中國家和《G20轉型金融框架》的重要貢獻者,國際社會對中國在轉型金融方面的做法高度關注,我們有必要加大工作力度,儘快建立借鑒《G20轉型金融框架》和原則、符合中國國情的轉型金融政策與產品體系。 筆者的具體建議如下。

 

建議監管部門儘快出台轉型金融界定標準和披露要求的徵求意見稿。 人民銀行正牽頭就重點行業編製轉型金融目錄和相關實施政策,初期研究的範圍覆蓋了火電、鋼鐵、建築建材和農業四個主要行業,後續還將逐漸覆蓋擬納入全國碳排放權交易的其他高碳排放行業。 轉型目錄的編製涉及多個相關部門,如果要對所有高碳行業的所有標準細節達成共識,可能會耗時多年。 建議有關部門針對部分轉型路徑較為成熟的行業,儘快發佈轉型金融目錄和披露要求的徵求意見稿,給市場一個積極的信號和可參考的檔,讓有相關意願的企業和金融機構可以啟動轉型金融工作,政府部門也可以在徵求意見的過程中不斷完善規範性檔。 在披露要求方面,應該重點參考《G20轉型金融框架》的建議,要求所有尋求轉型融資的企業編製和披露完整的轉型方案,並披露“範圍1”和“範圍2” 的溫室氣體排放數據和相關的公司治理資訊,以規避“假轉型”和碳鎖定(指高碳設施的持續存在會推遲或阻止自身的低碳轉型)的風險,維護好中國轉型金融市場的聲譽。

 

在全國統一的監管要求出臺之前,鼓勵有條件的地方政府和金融機構出臺自己的轉型金融目錄。 浙江省湖州市已率先出臺了《湖州市轉型金融支援目錄(2022年版)》,該目錄覆蓋紡織、造紙等九個高碳排放行業,明確了具體的技術標準或路徑,併為轉型活動設定了轉型基準值和目標值。 筆者認為,在全國統一的轉型金融監管要求出臺之前,應該鼓勵有條件的地方(尤其是國家綠色金融改革創新試驗區和氣候投融資試點地區)按照碳達峰碳中和“1+N”政策體系,並結合地方實際情況率先編製、出臺適用於當地的轉型金融目錄與激勵政策。 有條件的金融機構也可以編製服務於自身業務的轉型金融目錄。 這些地方和金融機構的實踐可以為未來出臺全國的規範性標準提供實踐基礎。

 

地方政府可以將轉型專案納入綠色專案庫,建立示範專案,並提供激勵政策。 我國不少地方已經推出了綠色專案庫和綠色專案與金融資源的對接平臺(如“綠貸通”“綠金通”“綠融通” 等),並利用碳減排支援工具、貼息、擔保、認證補貼等優惠政策為入庫和對接專案提供激勵。 未來,可以將符合條件的轉型專案也納入綠色專案庫,提供類似的激勵措施,以提升轉型企業和轉型專案的可融資性。 地方政府還可以推出一些示範性的轉型專案,利用地方綠色或轉型基金提供資金支持,通過成果試點示範來降低同類專案的“風險溢價”和融資成本。

 

金融機構應該指導企業編製科學的轉型計劃,創新轉型金融工具,探索包含公正轉型因素的KPI。 中國大量的高碳企業有轉型意願,但缺乏編製轉型方案的能力,也不瞭解如何運用金融工具來支持轉型。 金融機構應該改變「守株待兔」的心態(即等著高碳企業自己拿出轉型方案來申請轉型融資),主動組織專業力量,協助企業客戶編製低碳轉型計劃,並與企業客戶和政府部門一起探討如何通過轉型金融工具來降低企業轉型成本和提升轉型動力。 在公正轉型領域,金融機構應立足助力實現共同富裕的戰略高度,主動與政府和企業合作,在協調“促轉型、穩就業”雙重目標方面採取創新舉措,推出與轉型企業的再就業計劃及其落實業績挂鉤的轉型金融工具。

 

作者|馬駿「中國金融學會綠色金融專業委員會主任、G20可持續金融工作組共同主席、北京綠色金融與可持續發展研究院院長、香港綠色金融協會主席及會長」

文章|本文將刊於《中國金融》2022年第23期

來源:中國金融雜誌

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